Jesteś tutaj:
WYROK NR II SA/RZ 1079/17 WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W RZESZOWIE
2020-07-21 11:53:16
Uzasadnienie Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej (dalej w skrócie: "skarżący") jest uchwała Rady Miejskiej w Kolbuszowej (dalej w skrócie: "Rada Miejska") nr XXXVIII/458/17 z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu Opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kolbuszowa w 2017 r. wraz z załącznikiem", którą wydano w następujących okolicznościach: Uchwałą z dnia 30 marca 2017 r. nr XXXVIII/458/17 Rada Miejska przyjęła "Program Opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kolbuszowa w 2017 r.". Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej w skrócie "U.s.g") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. – dalej w skrócie: "U.o.z."). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Kolbuszowej. W dniu 7 września 2017 r. skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt. 4, § 4 ust. 1, § 3 ust. 1 i 6 zarzucając istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 11a U.o.z. poprzez: - przekroczenie w § 3 ust. 1 pkt. 4 uchwały delegacji ustawowej poprzez obciążenie właścicieli psów wałęsających się na terenie obwodów łowieckich kosztami ich odłowienia oraz dostarczenia do właściciela lub schroniska, - wskazanie w § 4 ust 1 uchwały kwestii związanych z edukacją w zakresie odpowiedzialności i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, a także adopcji zwierząt bezdomnych, które to zagadnienia wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, - niewskazanie w § 3 ust. 6 uchwały szczegółowo sposobu realizacji obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz podmiotów wykonujących sterylizacje lub kastracje, podczas gdy ustawa wskazuje, że sterylizacja i kastracja zwierząt ma się odbywać w schroniskach dla zwierząt, - niewskazanie w § 3 ust. 1 uchwały charakteru odławiania zwierząt poprzez określenie czy ma ono charakter stały lub okresowy czym naruszono § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r., Nr 116, poz. 753), - niewskazanie konkretnych sposobów opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym miejsc i sposobów ich dokarmiania, co uniemożliwia realizacje zadań własnych gminy. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie "P.p.s.a.") w zw. z art. 94 ust. 1 U.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu skargi DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA PODKARPACKIEGO Rzeszów, dnia 12 marca 2018 r. Poz. 1086 skarżący przytoczył treść art. 11a U.o.z. określającego jakie postanowienia muszą zostać zawarte w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Wskazał przy tym, że wymienione w tej regulacji elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W związku z powyższym, wszelkie odstępstwa w programie od granic upoważnienia ustawowego, a więc spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a U.o.z. należy uznać za naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji. Dalej podniósł, że zaskarżona uchwała jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w części zawiera wyłącznie ogólne cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez Radę Gminy programu. Ponadto niektóre z uregulowań przyjętych w uchwale w znacznej mierze wykraczają poza ustawową delegację jaką przyznano Radzie Miejskiej w zakresie podjęcia w przedmiotowej materii uchwał. W pierwszej kolejności wskazał, że obciążenie w drodze uchwały kosztem odłowienia i dostarczenia właścicielowi psa odłowionego przez zarządcę obwodów łowieckich na ich terenie przekracza zakres ustawowego upoważnienia. Z treści art. 11 a U.o.z. nie można bowiem wyprowadzić wniosku, iż gmina może obciążać w uchwale, której przedmiotem jest opieka i wyłapywanie zwierząt bezdomnych, niezależnie do miejsca w którym zostało odłowione oraz podmiotu dokonującego odłowienia, jakimikolwiek dodatkowymi kosztami właściciela odłowionego zwierzęcia. Dalej wskazał, że uregulowanie w § 4.1 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialności i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji oraz czipowania i znakowania a także adopcji zwierząt, wykracza znacznie poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 U.o.z zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego Rada Miejska nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień. Działanie takie jest pozbawione podstawy prawnej, co w ocenie skarżącego stanowi o nieważności aktu w tym zakresie. Następnie podniósł, że w § 3.6 zaskarżonej uchwały Rada Miejska określiła, iż sterylizację lub kastrację zwierząt realizują organizacje pozarządowe poprzez wykonywanie zadań publicznych obejmujących zabiegi obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji bezdomnych psów i kotów z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania tych zabiegów oraz Burmistrz Kolbuszowej przy pomocy służb realizujących program. Skarżący wskazał, że brzmienie przepisu art. 11a U.o.z. nie nasuwa żadnych wątpliwości, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji opisanych w nim zadań, w tym obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tymczasem określenie w uchwale, iż Burmistrz Kolbuszowej realizuje sterylizacje i kastracje przy pomocy "służb realizujących Program" bez wskazania ich nazwy oraz miejsca działania chociażby poprzez odesłanie do konkretnych zapisów uchwały narusza przepis art. 11a U.o.z. Ponadto dokonując zapisów uchwały regulujących kwestię odławiania bezdomnych zwierząt (3 ust. 1 uchwały) stwierdził, iż obowiązkiem Rady Miejskiej było określenie w omawianym programie, czy odławianie bezdomnych zwierząt na terenie gminy ma charakter stały czy okresowy. Obowiązek taki wynika z § 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt w zw. z art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt. 3 U.o.z. Tymczasem w § 7 zaskarżonego programu brakuje stosownej regulacji. Zaniechanie w zaskarżonej uchwale określenia charakteru wyłapywania (odławiania) bezdomnych zwierząt stanowi, w ocenie skarżącego istotne naruszenie prawa. Także odnośnie ustaleń w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt. 2 U.o.z.) zaskarżona uchwała nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Program wskazuje w § 3 ust. 5 jedynie, iż sprawowanie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w tym kotami wolno żyjącymi realizowane będzie również poprzez wolontariat drogą zakupu i wydawania karmy społecznym opiekunom, podejmowania interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale organizacji pozarządowych i przedstawicieli Urzędu Miejskiego (...). W ocenie skarżącego z tak ogólnie sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować Urząd Miejski w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Przepisy te pozostają na wysokim stopniu ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania kotów. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej o oddalenie. Wskazała, że rada gminy określa corocznie w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować treść wymaganą normą art. 11 a ust. 2 pkt. 1 - 8 i ust. 3, ust. 4, ust. 5 U.o.z. z tym, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt. 1 - 8 i ust. 5, z kolei fakultatywne w ust. 3 i ust. 4 art. 11a U.o.z. Wynika z tego, iż gmina nie jest związana sztywnymi ramami w realizacji zadań własnych gminy (oczywiście z wyjątkiem określonym w ustawach - tzn. w przepisie art. 11a ust. 2 U.o.z.). W ocenie Rady Miejskiej nie jest słuszny zarzut skargi, iż gmina wyszła poza upoważnienie ustawowe, poprzez zawarcie w § 15 Programu zapisu o wprowadzeniu działań edukacyjnych w zakresie w którym U.o.z. nakłada na gminę określone obowiązki. W tym zakresie gmina nie przekroczyła swoich uprawnień a wręcz w sposób Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego – 2 – Poz. 1086 rozsądny doprecyzowała swoje obowiązki w omawianym zakresie. Przepis ten nie nałożył na mieszkańców gminy żadnych obowiązków, obowiązki te nałożone zostały jedynie na Burmistrza, jako odpowiedzialnego za wykonywanie zaskarżonej uchwały. Dalej wskazała, że art. 11a ust. 2 pkt. 4 i 6 nie nakładają na gminę obowiązku wskazania konkretnego lekarza z adresem, który dokonywałby wskazanych tam zabiegów. Ujęcie takich danych byłoby naruszeniem powyższego przepisu poprzez przekroczenie uprawnień, a także przepisów o ochronie informacji niejawnych. Odnośnie zarzutu braku precyzyjnego określenia charakteru odławiania zwierząt Rada Miejska wskazała, że zadanie to na terenie gminy Kolbuszowa ma charakter stały. Jest ono realizowane na bieżąco, w oparciu o bieżące zgłoszenia i obserwacje oraz informacje własne dotyczące pojawienia się bezdomnego, porzuconego zwierzęcia. Zwierzęta wyłapywane są przez Straż Miejską i po zbadaniu przez lekarza weterynarii umieszczane w przytulisku (§ 3.1 uchwały). W ocenie Rady Miejskiej bezzasadny jest również zarzut niewskazania konkretnych sposobów opieki nad kotami wolno żyjącymi. Działania w tym zakresie zawarte są w § 3 ust. 2 i polegają na odławianiu kotów wolno żyjących, które ze względu na wiek, stan zdrowia oraz doznane urazy i obrażenia nie są w stanie sprawnie funkcjonować w środowisku naturalnym. Są one umieszczane w przytulisku, gdzie mają zapewnioną stałą pomoc weterynaryjną. Po zakończeniu leczenia, wysterylizowane lub wykastrowane są oddawane do adopcji lub wypuszczane w miejscu odłowienia. Jednocześnie gmina wspomaga wolontariuszy dokarmiających koty wolno żyjące poprzez dostarczanie karmy i wykonanie niezbędnych zabiegów weterynaryjnych. Z uwagi na to, ze koty wolno żyjące pojawiają się w różnych miejscach nie ma możliwości precyzyjnie wskazać miejsca ich dokarmiania. Również wolontariusze udzielający pomocy w tym zakresie zmieniają się, w zależności od lokalizacji. Wyjaśniła również, że zapis § 3 ust. 1 pkt. 4 dotyczący obciążenia właścicieli psów wałęsających się na terenie obwodów łowieckich kosztami ich odłowienia oraz dostarczenia do właściciela lub schroniska odpowiada treści art. 33a ust. 3 pkt. 2 U.o.z. i dlatego uznać go należy jako bezpodstawny. Na koniec wskazała, że ustrój gminy uregulowany w U.s.g. przewiduje organy uchwałodawcze i wykonawcze gminy zakreślając dla nich konkretne uprawnienia i tak art. 15 ust. 1 U.s.g. przewiduje, iż organem stanowiącym w gminie jest rada gminy, a zgodnie z art. 26 U.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt. Ściśle określony rozdział zadań zapobiega naruszaniu kompetencji organów i pozwala na sprawne zarządzanie gminą. W zaskarżonej uchwale Burmistrz został wskazany jako wykonawca uchwały. Niezgodne z przepisami byłoby podjęcie realizacji zadania uchwalenie którego należy do kompetencji rady - przed jej podjęciem. Obowiązki wskazane w art. 11a ust. 2 pkt. 4 i 6 U.o.z. należą do zadań organów wykonawczych gminy - to wójt ma zawrzeć określone umowy, a urzędnicy realizujący zadania z zakresu ochrony zwierząt mają znać warunki umów i adresy wykonawców (weterynarza, rakarza, etc.). Wskazane w umowach podmioty maja realizować zadania wskazane przez zleceniodawcę, t. j. gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Kolbuszowej z dnia 30 marca 2017 r., nr XXXVIII/458/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kolbuszowa w 2017 roku. Skarga została wniesiona na podstawie art. 5 i 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku o prokuraturze (Dz. U. 2016r. poz. 177 ze zm.) art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 zd.2 i art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.) oraz art. 91, art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), którym stwierdził, iż "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego – 3 – Poz. 1086 z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Stanowisko zajęte w powyższym wyroku Sąd w pełni akceptuje i uznaje za własne. Także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowano, że okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiwsa 2014/6/100, LEX nr 1572143). Stosownie do treści art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt uchwalany przez gminę Program powinien zawierać pewną treść obligatoryjną, obejmującą: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto w treści Programu powinny zawierać się postanowienia wskazujące wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków – art. 11a ust. 5. Podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt organ uchwałodawczy nie może pominąć żadnego z elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Jeżeli bowiem program ma stanowić racjonalnie zaprojektowany na określony czas plan działania, w ramach którego zabezpiecza się realne wykonanie i sfinansowanie zadań wymienionych w punktach 1 - 8 art. 11a ust. 2 ustawy, to jego postanowienia musi cechować taki stopień szczegółowości, który nie pozostawi wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Z perspektywy tak określonych wymogów, ocena zaskarżonej uchwały wypada negatywnie, w stopniu obligującym Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwała została zaskarżona w całości. 1. Jako wadliwe Sąd ocenia postanowienia § 3 uchwały, w którym określono odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Kolbuszowa. Zwraca uwagę fakt, że podmiotów uprawnionych do odławiania zwierząt wskazano cztery: "organizacje pozarządowe, które posiadają przedstawicieli przeszkolonych w zakresie odławiania zwierząt domowych i odpowiedni sprzęt (§ 3 ust. 1 pkt 1); Firma Usługi Techniczno-weterynaryjne "Arka-Vet" (§ 3 ust. 1 pkt 2); Straż Miejską w Kolbuszowej (§ 3 ust. 1 pkt 3); dzierżawca obwodu łowieckiego (§ 3 ust. 1 pkt 4)". Nieprecyzyjnie i przez to wadliwie określono podstawy odławiania zwierząt przez każdy z tych podmiotów. Przypominając wcześniejsze uwagi należy odnotować, że postanowienia Programu muszą być konkretne i jednoznaczne w stopniu, który pozwala jego adresatom pozyskać informacje odnośnie do tego, jak w określonej sytuacji mają się zachować, co w odniesieniu do podmiotów odławiających bezdomne zwierzęta powinno się przekładać na komunikat wskazujący na dane kontaktowe/teleadresowe takiego podmiotu. W kwestionowanej uchwale faktycznie wskazano, jakie podmioty odławiają bezdomne zwierzęta, lecz jednocześnie uwarunkowano możliwość zwrócenia się do każdego z nich, nieczytelnymi i niejednoznacznymi przesłankami. W § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały przyjęto, że odłów bezdomnych zwierząt realizują "organizacje pozarządowe, które posiadają przedstawicieli przeszkolonych w zakresie odławiania zwierząt domowych i odpowiedni sprzęt". Identyfikacja konkretnej organizacji, w oparciu o treść uchwały, jest niemożliwa. De facto, to na adresacie Programu spoczywa ciężar ustalenia, czy dana organizacja posiada odpowiednio przeszkolony personel i stosowny sprzęt, przy czym zbiór organizacji podlegających takiej weryfikacji nie jest w żaden sposób limitowany; nie wskazano, iż chodzi wyłącznie o organizacje, z którymi zawarto umowę, bądź organizacje z określonego terytorium (obszaru gminy) Jest to rozwiązanie niedopuszczalne i naruszające art. 11 i art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Zastrzeżenia o podobnym charakterze rodzą się, gdy podda się analizie rozwiązanie przyjęte w § 3 ust. 1 pkt 2 Programu. Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego – 4 – Poz. 1086 Stosownie do treści zamieszczonej pod powołaną jednostką redakcyjną, odłowu zwierząt dokonuje "Firma Usługi Techniczno-weterynaryjne "Arka-Vet (...), której zleciła zadanie Gmina Kolbuszowa zgodnie z zawartą umową". Sąd zakłada, że odwołanie się do zgodności z "zawartą umową" miało jakiś cel. Owym celem było nawiązanie do warunków i zasad możliwości skorzystania z usług tego podmiotu, określonych w umowie. Gdyby bowiem możliwość skorzystania z usług firmy Arka-Vet była bezwarunkowa, odwoływanie się do zawartej umowy nie miałoby sensu. W konsekwencji ponownie niejasne i nieprecyzyjne dla adresata Programu pozostaje, w jakiej konkretnej konfiguracji faktycznej może zwrócić się do tego podmiotu z informacją o konieczności odłowu bezdomnego zwierzęcia. Znaczny stopień niejednoznaczności cechują postanowienia § 3 ust. 1 pkt 3 Programu, w którym stwierdza się, że odłowu zwierząt bezdomnych dokonuje Straż Miejska w Kolbuszowej "w przypadkach nagłych niecierpiących zwłoki, gdy jest to podyktowane względami bezpieczeństwa ludzi lub innych zwierząt oraz gdy pozostawione bez opieki i puszczone samopas psy są szczególnie uciążliwe dla mieszkańców lub też znajdują się w stanie zagrożenia życia." O ile możliwość wykorzystania Straży Miejskiej w zakresie realizacji Programu nie budzi aktualnie wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak nie można tracić z pola widzenia, iż każdorazowo musi chodzić o "zwierzęta bezdomne". Ustawowa definicja tego pojęcia, zadekretowana w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że należy przez nie rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Również w kwestionowanej uchwale, w § 3 ust. 1 ab initio, sformułowano zwrot wskazujący na to, że w tej jednostce rozstrzyga się o podmiotach odławiających bezdomne zwierzęta. Nie do pogodzenia, tak z treścią tego zastrzeżenia, jak i z postanowieniami art. 11, art. 11a ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, jest powierzenie straży miejskiej odłowu psów "pozostawionych bez opieki" lub "puszczonych samopas". W ocenie Sądu zbiór desygnatów obu pojęć wykracza poza zakres semantyczny właściwy dla pojęcia "zwierząt bezdomnych". Zdaniem Sądu zarówno pies "pozostawiony bez opieki", jak pies "puszczony samopas" nie jest zwierzęciem, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka. Oceny tej nie zmienia sformułowanie doprecyzowujące, iż chodzi o psy "szczególnie uciążliwe dla mieszkańców" lub "znajdujące się w stanie zagrożenia życia". Uciążliwość zwierzęcia, bądź zagrożenie jego życia, nie mieszczą się w układzie faktycznym determinującym jego normatywnie rozumianą bezdomność. Za niedopuszczalny Sąd uznaje również § 3 ust. 1 pkt 4 Programu. Wadliwe jest już wstępne określenie, że dzierżawca obwodu łowieckiego ma odławiać psy "bezpańskie". Pojęcie to nie jest znane ustawie o ochronie zwierząt i tym samym nie da się ustalić jego znaczenia, a już na pewno nie można w granicach pewności stwierdzić, iż chodzi o psy bezdomne. Abstrahując od powyższego za niedopuszczalne in genere Sąd uznaje zobowiązywanie dzierżawców obwodów łowieckich do odławiania bezdomnych zwierząt. Powoływany w odpowiedzi na skargę art. 33a ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt w żaden sposób nie odnosi się do tej materii. Przepisy regulujące odławianie bezdomnych zwierząt zostały ulokowane w Rozdziale 2 ustawy, zatytułowanym "Zwierzęta domowe". Art. 33a znajduje się natomiast w Rozdziale 10 "Ubój, uśmiercanie i ograniczenie populacji zwierząt". Z treści jego ust. 3 wynika wprost, iż reguluje on działania względem psów wałęsających się, które nie są psami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16. Wskazuje na to jednoznacznie wynikające z tego przepisu uprawnienie dzierżawcy obwodu do pouczenia właściciela psa (art. 33a ust. 3 pkt 1) oraz do dostarczenia odłowionego psa właścicielowi. Nie ma zatem wątpliwości, że pies wałęsający się to pies, którego właściciel jest znany. Przedmiotowy kwalifikator wyklucza zatem "psy wałęsające" się ze zbioru znaczeń wyrażenia ustawowego "zwierzę bezdomne", dla którego przewiduje się brak możliwości ustalenia właściciela lub opiekuna. Dzierżawca obwodu łowieckiego został zatem w sposób niezgodny z przepisami ustanowiony podmiotem "odławiającym bezdomne zwierzęta na terenie Gminy Kolbuszowa". § 3 ust. 1 Programu narusza również art. 11 ust. 2 w związku z § 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. 1998 r. nr 116, poz. 753). Przepisy te kategorycznie nakazują, aby odłowione bezdomne zwierzę niezwłocznie znalazło się w schronisku, ewentualnie w miejscu, z którego zostanie przewiezione do schroniska. Treść § 3 ust. 1 pkt 1 Programu wskazuje natomiast, że odłowione przez organizacje pozarządową zwierzę "pozostaje pod opieką tych organizacji". Jest to zatem rozwiązanie błędne. Podobnie wadliwa jest treść Programu, w której wskazano, że zwierzęta odłowione przez Straż Miejską w Kolbuszowej, do czasu adopcji będą umieszczane w Przytulisku. "Przytulisko" nie jest schroniskiem dla zwierząt. Jak wynika z ustawowej definicji sformułowanej w art. 4 pkt 25 – schroniskiem dla zwierząt jest miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.). Należy zatem odróżnić schronisko dla zwierząt, jako jednostkę o jednoznacznie prawnym charakterze, co do której normatywnie wyodrębnia się wymogi działania oraz tryb nadzoru, od "Przytuliska", jako jednostki prawnie niezdefiniowanej, Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego – 5 – Poz. 1086 a co zatem idzie i nie działającej w oparciu o prawnie zdeterminowane kryteria. Uchwalając Program gmina nie może zdecydować – wbrew treści art. 11 ust. 2 ustawy i § 6 rozporządzenia - że odłowione bezdomne zwierzę zostanie umieszczone w podmiocie innym, niż schronisko. 2. Osobno należy skategoryzować uchybienie polegające na nieokreśleniu w Programie, czy odławianie bezdomnych zwierząt ma charakter trwały, czy okresowy, czym naruszono § 2 rozporządzenia z 1998 roku. 3. Naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt Sąd dopatrzył się analizując treść § 3 ust. 2 Programu. W założeniu, Program w tym fragmencie miał określać "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie". Już wstępnie, rzuca się w oczy, że wyłapane bezdomne koty umieszcza się w Przytulisku. Przepisy ustawy na takie rozwiązanie nie stwarzają normatywnych podstaw; odłowione bezdomne zwierzęta, a więc w tym i koty, powinny być umieszczone w schronisku w rozumieniu art. 4 pkt 25 ustawy; szerzej w tej kwestii Sąd wypowiedział się wcześniej, w punkcie 1. Sąd podziela zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, przez niewskazanie w treści Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 kontrolowanego Programu "Gmina wspierać będzie osoby dokarmiające koty wolno żyjące poprzez dostarczanie im karmy oraz ograniczać ich populację drogą sterylizacji i kastracji". Pozostawiając na boku dość niezręczną składnię tego zdania, ustala się bez wątpienia, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, obejmuje w szczególności: opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z treści upoważnienia ustawowego wynika, że pojęcie opieki nad kotami jest szersze niż jedynie wspomaganie osób dokarmiających koty poprzez dostarczenie im karmy. Może to być na przykład forma opieki/pomocy w okresie wzmożonych mrozów przez zapewnienie odpowiedniego, w tym np. przenośnego, schronienia. Wskazane przykłady są niewiążące z uwagi na fakt, że gmina posiada w tym zakresie własne władztwo prawotwórcze. W związku z tym Sąd stwierdza, że przyjętą regulację - § 3 ust. 2 Programu - cechuje pewne pominięcie zakresu obowiązkowego przedmiotu regulacji. Brak jest bowiem postanowień o opiece nad kotami wolno żyjącymi, w tej sytuacji kiedy np. nie zachodzi, w ramach opieki, kwalifikowana stanem faktycznym konieczność przyjęcia takiego zwierzęcia do schroniska. Zakwestionowany skargą § 3 ust. 2 Programu jest ogólnikowy, nieokreślający w żaden sposób, jaki konkretnie podmiot będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się wydawanie karmy, czy na terenie gminy działają już wolontariusze zajmujący się dokarmianiem wolno żyjących kotów. Nie podano także konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Program nie wskazuje również żadnych innych form sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi; wskazuje jedynie na ograniczanie ich populacji drogą kastracji i sterylizacji, czego za formę opieki uznać nie można. 4. Wadliwy jest także § 3 ust. 6 Programu, w którym stwierdza się, że obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt przeprowadzają organizacje pozarządowe oraz Burmistrz Kolbuszowej przy pomocy służb realizujących Program. Treść art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt jest w tym względzie kategoryczna; zabiegi obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt dokonuje się wyłącznie w schronisku w rozumieniu art. 4 pkt 25. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona, tak w treści art. 11a ust. 2 pkt 4, jak i w art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Jak stanowi ostatni z powołanych przepisów realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona tylko (jedynie) podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1,2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom, niż te które prowadzą schronisko dla zwierząt. Nie wyklucza to oczywiście możliwości realizacji zadań w tym zakresie także przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 813/16. 5. Samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały jest rażące naruszenie prawa przez treść § 5 Programu. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. Program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Dlatego też w ocenie Sądu, który nie jest związany zarzutami skargi i działa w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje, w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 12.000 złotych. W § 5 Programu wskazano jedynie, opisowo, na jakie cele zostanie ona przeznaczona. Regulacja ta nie spełnia wymogu upoważnienia ustawowego, w którym jest mowa o tym, że Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego – 6 – Poz. 1086 wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie; przyporządkowanie konkretnych kwot do konkretnych celów. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689. Skoro zatem, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznaczać musi, iż przyjęty przez Radę Miejską w Kolbuszowej Program nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia. Sąd nie podziela natomiast zarzutu dotyczącego przekroczenia przez postanowienia § 4 Programu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 u.o.z. W tym miejscu Sąd stwierdza, że rada gminy skorzystała w tym zakresie z możliwości wprowadzenia dodatkowych postanowień w Programie w przedmiocie działań edukacyjnoinformacyjnych wśród mieszkańców, jako że użyty w przywołanym przepisie ustawy zwrot "w szczególności" wskazuje, że przepis ten przesądza o otwartym ustawowo katalogu zakresu i przedmiotu Programu. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z pewnym ustawowo wprowadzonym zakresem samodzielności prawotwórczej rady gminy, mieszczącej się w treści upoważnienia ustawowego, gdyż jednocześnie ustawa o ochronie zwierząt stwierdzając, że koszty realizacji programu ponosi gmina, pozwala tym samym wprost w drodze ustawy finansować gminie ten zakres zadań dobrowolnych gminy. W ocenie Sądu, ten przepis ustawowy daje tym samym możliwość wprowadzenia dodatkowych norm, postanowień do podejmowanego aktu prawa miejscowego, dlatego też zarzut Prokuratora w tym zakresie, należało uznać za niezasadny. Konkludując, ustalone przez Sąd uchybienia, ich ilość oraz charakter uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie wadliwych regulacji kwestionowanej uchwały, skutkowałoby obowiązywaniem Programu niekompletnego, pozbawionego podstawowych elementów strukturalnych wymaganych prawem. Byłaby to regulacja normatywnie ułomna, albowiem w oparciu o jej przepisy nie dałoby się zrealizować celów, jakie nakłada na gminy ustawa o ochronie zwierząt. Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

 

Czytano: 214 razy
Produkcja i hosting: ZETO-RZESZÓW Strony www - Strony internetowe - Aplikacje internetowe - Sklepy internetowe - Portale korporacyjne
Nowe zasady dotyczące cookies W ramach naszej witryny stosujemy pliki cookies w celu świadczenia Państwu usług na najwyższym poziomie, w tym w sposób dostosowany do indywidualnych potrzeb. Korzystanie z witryny bez zmiany ustawień dotyczących cookies oznacza, że będą one zamieszczane w Państwa urządzeniu końcowym. Możecie Państwo dokonać w każdym czasie zmiany ustawień dotyczących cookies.
[zamknij]